Prof. Dr. Ergun ÖZBUDUN[i]
Türkiye’de hükûmet sistemi tartışmaları yeni değildir. 1982 Anayasasının yapılış çalışmaları sırasında da ortaya atılmış olan bu sorun, daha sonraları merhum Turgut Özal ve Sayın Süleyman Demirel tarafından da gündeme getirilip tartışılmış, ancak bu konuda ciddi bir girişimde bulunulmaksızın gündemden düşmüştür. Son günlerde konunun, Sayın Başbakan ve diğer AKP sözcüleri tarafından tartışma konusu haline getirildiği görülmektedir. Ancak, bu son tartışmalarda dikkati çeken husus, konunun rasyonel ve bilimsel olmaktan çok, duygusal ve ideolojik çerçevede ele alınması, lehte ve aleyhte görüşlerin çok abartılı biçimde sunulmakta olmasıdır. Nitekim başkanlık veya yarı-başkanlık sistemini önerenler, bunu âdeta her derde deva bir kurtuluş reçetesi olarak takdim ederken, karşıtları da bunun padişahlığa, sultanlığa, kişisel diktatörlüğe yol açacak bir sistem olduğunu iddia etmektedirler. Oysa, hükûmet sistemleri tercihi sorunu, siyaset bilimi literatüründe geniş ölçüde tartışılmış ve pek çok önemli yayına konu olmuş bir sorundur.[1] Türk siyaset bilimi ve anayasa hukuku literatüründe de bu hususta hatırı sayılır bir birikim vardır.[2] Bu literatüre kabaca bir göz atmak bile, söz konusu uç iddiaların temelsizliğini göstermeye yeter.
Her şeyden önce, başkanlık ya da yarı-başkanlık sistemlerinin bir padişahlık rejimine, kişisel diktatörlüğe yol açacağı iddialarında elbette isabet yoktur. Başkanlık ve yarı-başkanlık sistemleri de, tıpkı parlâmenter rejim gibi, demokratik hükûmet modelleri arasındadır ve birçok demokratik ülkede oldukça başarılı şekilde uygulanmaktadır. Öte yandan, bu sistemlere geçişi savunanlar, bununla Türkiye’nin hangi sorununa deva bulacağı konusunda hiçbir tatmin edici kanıt sunamamaktadırlar.
Ayrıntılara girmeden ifade etmek gerekirse, parlamenter rejim, başkanlık ve yarı-başkanlık hükümeti tipleri, kuvvetler ayrılığı kriterine, daha doğrusu yasama-yürütme ilişkilerinin düzenleniş tarzına göre birbirinden ayrılan hükümet sistemleridir.
Hukuk devletinin vazgeçilmez bir şartı olan yargı bağımsızlığı, hükümet şekli ne olursa olsun, bütün çağdaş demokratik rejimlerde korunduğuna göre, yargıyı bu tablonun dışarıda tutmak gerekir. Yasama-yürütme ilişkileri bakımından parlamenter rejimle başkanlık sistemi arasındaki en önemli fark; bunlardan birincisinde hükümetin parlamentonun içinden çıkması ve ancak onun güvenine sahip olduğu sürece görevde kalabilmesidir. Parlamentonun hükümeti her zaman güvensizlik oyuyla düşürebilme imkanına karşılık, hükümetin de parlamentoyu feshederek yeni seçimlere gidebilmesi, klasik anayasa hukukçularının çoğunca parlamenter rejimin asli unsurlar arasında sayılmaktadır. Diğer bir deyimle, parlamenter rejimde her iki organın da, diğerinin hukuki varlığına son verebilme yetkisi vardır. Oysa başkanlık sisteminde ne yasama, yürütmenin hukuki varlığına son verebilir, ne de yürütme yasama organını feshederek yeni seçimlere gidebilir. Bu sistemde başkan ve yasama organı, halk tarafından genel oyla, ayrı ayrı ve sabit süreler için seçilirler ve bu süre içinde diğer organ karşısında bağımsız varlıklarını sürdürebilirler. Başkanlık sisteminde de yasama ile yürütme arasında bazı karşılıklı etkileşim yolları elbette vardır; ancak bu yollar, organlardan birine, diğerinin hukuki varlığına son verme yetkisini vermez. Prototipini 1958 Beşinci Cumhuriyet Fransız Anayasası’nın oluşturduğu yarı-başkanlık sistemi ise, bir bakıma iki ana tipin bazı unsurlarını kendisinde birleştiren bir karma tip olarak nitelendirilebilir. Sistemin, başkanlık sistemine benzeyen yönü, halk tarafından doğrudan doğruya seçilmiş ve geniş anayasal yetkilerle donatılmış bir Cumhurbaşkanı’nın varlığı, parlamenter rejime benzeyen yönü ise, yasama organına karşı sorumlu yani onun güvenine muhtaç bir hükümetin mevcudiyetidir.
Türkiye’de başkanlık sistemine geçilmesini savunanlar, genellikle, birbiriyle çelişik gibi görünen iki argümana dayanmaktadırlar. Bunlardan biri, başkanlık sisteminin, güçlü, istikrarlı ve uyumlu bir yürütme organı sağlayacağı, diğeri ise bu sistemde yasama organının, kanun yapma ve yürütmeyi denetleme işlevlerini daha bağımsız ve etkin biçimde yerine getireceğidir. Diğer bir deyimle, bu argümanlardan biri güçlü yürütmeyi, diğeri ise güçlü parlamentoyu amaçlamaktadır ki, bu amaçların her ikisinin aynı anda gerçekleştirilmesi mümkün görünmemektedir.
Başkanlık sisteminin, dar anlamda yürütmede istikrar ve uyum sağlayacağı iddiası doğrudur. Başkanlık sisteminde başkan, sabit bir süre için halk tarafından seçilir ve bu süre içinde, son derece istisnai bir yol olan ve sadece ağır cezai sorumluluk durumlarını düzenleyen “suçlama” (impeachment) yolu dışında, görevinden uzaklaştırılamaz. Keza başkanlık sisteminde başkan, yürütme gücünün tek sahibidir. Başkanın kabinesindeki bakanların (ABD’deki deyimiyle, sekreterlerin) durumu, parlamenter rejimdeki bakanlardan çok farklıdır. Başkanlık sisteminde bakanlar, tamamen başkanın tercihleri doğrultusunda göreve gelir ve görevden alınırlar ve onun iradesine tabi olarak görevlerini sürdürürler. Bu anlamda, bir başkanlık sisteminde yürütme içinde uyumsuzluk sorununun olmayacağı açıktır. Ancak, dar anlamdaki yürütme içindeki istikrar ve uyumu, daha genel anlamdaki siyasal istikrar ile karıştırmamak gerekir.
Başkanlık sisteminde de yürütme, başlıca politikalarının uygulanabilmesi için, yasama organının çıkaracağı kanunlara ve kabul edeceği bütçeye muhtaçtır. Oysa, başkanlık sisteminde başkanın, yasama organını etkileme imkanları, parlamenter rejimdekine oranla çok daha sınırlıdır. Özellikle başkanlıkla parlamento çoğunluğunun ayrı partilerin (veya partiler blokunun) elinde bulunduğu durumlarda, sorunu çözmek daha da güçleşir. ABD’ de bu durumların oldukça sık ortaya çıktığı bilinmektedir. Başkanlık sisteminde bu gibi kilitlenmeleri veya tıkanmaları çözecek (güvenoyu veya fesih yetkisi gibi) anayasal mekanizmalar yoktur. Dolayısıyla siyasal tıkanmaların, örnekleri bazı Latin Amerika ülkelerinde görüldüğü gibi, bir anayasa krizi boyutlarına ulaşması, hatta demokratik süreçte kesintilere yol açması ihtimali göz ardı edilemez. Ampirik veriler, başkanlık sisteminde demokrasinin kesintiye uğraması ihtimalinin, parlâmenter rejimlerdekinden daha büyük olduğunu göstermektedir. Oysa, parlâmenter sistemin doğası, bu tür tıkanmalara veya krizlere imkan vermez. Parlamenter sistemde hükümet, parlamento çoğunluğunun güvenine dayanır. Herhangi bir nedenle (mevcut koalisyonun bozulması, çoğunluk partisinden istifalar, vb.) bu çoğunluğun kaybolması halinde hükümet düşürülür ve parlamentodaki yeni çoğunluğu yansıtan yeni bir hükümet kurulur. Bu da mümkün olmazsa, fesih yoluyla yeni seçimlere gidilir. Bu anlamda parlamenter rejim, en tabii ve en mantıksal hükümet biçimidir. Ayrıca, ABD Anayasası’na göre Kongre’nin yetkileri, sadece kanun yapmak ve bütçeyi kabul etmekten ibaret değildir. Kongre, milletlerarası antlaşmaları onaylama yetkisine sahip olduğu gibi, federal düzeydeki önemli görevlilerin (mesela bakanlar, Yüksek Mahkeme üyeleri, büyükelçiler) atanmaları Senatonun onayına bağlıdır. Dolayısıyla başkana muhalif bir Kongre çoğunluğu, başkanın iç ve dış siyasetini yürütebilmesini büyük ölçüde güçleştirebilir. ABD’de bu gibi durumlarla nadiren karşılaşılmasının sebebini, Amerikan siyasal partilerinin, Avrupa’dakilerden çok farklı olan yapılarında aramak gerekir. Amerikan partileri, ideolojik birlik ve parti disiplininden neredeyse tamamen yoksun, türdeşlikten uzak, geniş siyasal koalisyonlardır. Bu nedenle, bir başkanın, belli bir politikası için kendi partisine mensup bazı Kongre üyelerinden destek alamadığı, buna karşılık bazı muhalefet mensuplarınca desteklendiği durumlar çok görülmüştür. Bir ABD başkanı, politikalarına destek ararken genellikle birey olarak Kongre üyeleri üzerinde yoğunlaşır ve onları çeşitli yöntemlerle ikna etmeye çalışır. Nihayet, ABD’nin federal yapısı, birçok temel kamu hizmetinin federe devletler veya yerel yönetimler düzeyinde görülmesi anlamına gelir ve federal devlet düzeyindeki kilitlenmelerin vahametini nisbeten azaltır. Bütün bu olumlu faktörlere rağmen, ABD’de de başkan ile Kongre arasında ciddi kilitlenmelerin olduğu durumlar görülmektedir. Geçtiğimiz yıllarda bütçenin reddi, federal düzeydeki kamu hizmetlerini bir süre için neredeyse durma noktasına getirmiştir. Başkanlık sisteminde yasama-yürütme kilitlenmelerini
çözebilecek anayasal mekanizmaların yokluğu, ABD kadar olumlu şartlara sahip olmayan Latin Amerika ülkelerinde başkanları zaman zaman yasama organını devre dışı bırakarak ülkeyi kanun gücündeki kararnamelerle yönetme yoluna sevketmektedir (decretismo).[3] Bunun, başkanlık sistemini demokratik ruhundan uzaklaştıran ve başkanın elinde aşırı kuvvet toplanmasına yol açan bir yozlaşma olduğunda kuşku yoktur. Latin Amerika başkanlık sistemlerinde yasama organının başkan üzerinde etkili bir denetim gerçekleştirebildiğini söylemek de güçtür. Başkanın, gerek yasama organına, gerek mahkemeler ve Sayıştay gibi diğer devlet kurumlarına karşı hesap verebilirliğinin (accountability) sınırlı olması, Arjantinli siyasal bilimci Guillermo O’Donnell’i, bu rejimleri “delegasyoncu demokrasiler”adı altnda yerleşik temsili demokrasilerden farklı, yeni bir tip olarak kavramsallaştırmaya sevk etmiştir.[4]
Bununla birlikte, başkanlık sisteminin, çoğu zaman, başkanın kişisel diktatörlüğüne dönüşme eğilimi taşıdığı iddiası da abartmalıdır. Başkanlık sistemi de, özünde, parlamenter rejim veya yarı-başkanlık sistemleri kadar demokratik bir hükümet biçimidir. Hatta yürütme organının başını doğrudan doğruya halka seçtirmesi nedeniyle, daha demokratik nitelikte olduğu bile söylenebilir. Latin Amerika’daki başkanlık sistemi deneyimlerinin zaman zaman kişisel diktatörlüklere dönüşmesi veya askeri darbelerle kesintiye uğraması, elbette sadece bu ülkelerde uygulanan başkanlık sistemine izafe edilemez. Bunun yanında, sözü geçen ülkelerde ekonomik azgelişmişlik, gelir farklarının büyüklüğü, demokratik siyasal kültürün zayıflığı ve siyasal mücadelenin aşırı ölçüde kutuplaşmış olması, demokrasinin sürdürülebilirliği üzerinde, muhtemelen hükümet sisteminden daha fazla etkili olmuştur. Bununla birlikte başkanlık sisteminin de, yasama-yürütme krizlerini çözebilecek mekanizmalardan yoksunluğu, başarısız bir başkanı görev süresi sırasında görevden uzaklaştırabilecek esneklikten mahrum olması, siyasal mücadelenin bir toplam-sıfır oyunu haline gelerek kızışması ve kutuplaşması gibi nedenlerle, bu sonuca katkıda bulunduğu inkar edilemez.[5] Ampirik veriler, demokratik rejimin sürdürülebilirliği açısından, parlamenter rejimlerin, başkanlık sistemlerine oranla daha şanslı olduklarını göstermektedir. Alfred Stepan ve Cindy Skach’in OECD üyesi olmayan ve 1973-1989 döneminde en az bir yıl demokratik rejim altında yaşamış bulunan 53 ülke üzerindeki araştırmasına göre, bunlar arasında parlamenter rejimle yönetilenlerin yüzde 61’i, 1973-1989 arasında en az on yıl sürekli olarak demokratik rejimi sürdürmüşlerdir; başkanlık sistemiyle yönetilenler arasında ise bu oran, sadece yüzde 20’dir. Benzer şekilde, aynı dönemde parlamenter rejimle yönetilen ülkelerin ancak yüzde 18’i bir askeri darbeye maruz kalmış olduğu halde, başkanlık sistemiyle yönetilenlerde bu oran yüzde 40’tır.[6] Görülüyor ki, başkanlık sistemlerinin uzun vadeli siyasal istikrarı sağlamada daha avantajlı oldukları iddiası, verilerle kanıtlanmadığı gibi, parlamenter rejimlerin her zaman güçsüz ve istikrarsız hükümetlere yol açacağı görüşü de abartmalıdır. Özellikle iki-partili parlamenter rejimlerde hükümet, büyük otorite ve istikrara sahiptir. Hatta sağlam bir tek parti çoğunluğu tarafından desteklenen parlamenter bir başbakanın, başkanlık sistemindeki başkandan daha güçlü olduğu da gerçektir. Çünkü başbakan ve hükümeti, parlamentodaki parti çoğunluğuna dayanarak, yasama faaliyetlerini büyük ölçüde yönlendirme imkanına sahiptir. Gerçi iki-partili parlamenter rejimler oldukça azdır; ancak çok-parti sisteminin,özellikle onun ılımlı türünün[7], mutlaka istikrarsız ve güçsüz hükümetlere yol açtığı söylenemez. Ilımlı, ya da “işleyen” çok-parti sistemi (working multi-party system), Almanya’da, İskandinav ve Benelux ülkelerinde, etkin ve istikrarlı bir yönetimle mükemmelen bağdaşmaktadır. Türkiye’de de, nisbi temsil sisteminin varlığına rağmen, 1965-1971, 1983-1991 yıllarında ve halen tek parti çoğunluğuna dayanan bir hükümet mevcut olmuştur. Çok-parti sisteminin aşırı türünde hükümetleri istikrarsız ve uyumsuz kılan faktör, parti sisteminin aşırı derecede parçalanmış ve ideolojik bakımdan kutuplaşmış olmasıdır. Böyle bir parti sisteminde parlamenter rejimin de, başkanlık sisteminin de istikrarlı ve yönetebilir bir demokrasiyi sürdürebilmesine imkan yoktur.
Türkiye’de başkanlık sistemine geçilmesini savunanların zaman zaman başvurdukları bir argüman da, bu sistemin Türkiye’nin sosyal yapısına ve siyasal geleneklerine uygun
olduğudur. Eğer bununla kastedilen, Türkiye’nin altıyüz yıllık monarşi mirası ve bir tür de factobaşkanlık sistemi olarak kabul edilebilecek olan tek-parti deneyimi ise, tam da bu sebepten dolayı başkanlık sisteminin reddedilmesi gerekir. Türk siyasal partilerinin çok büyük ölçüde kişisel liderliğe dayandığı ve bunun çoğu zaman hükümet düzeyine de yansıdığı düşünülürse, bu olumsuz eğilimleri büsbütün pekiştirecek bir siyasal yapılanmanın değil, tersine onları bir ölçüde de olsa sınırlandıracak bir yapılanmanın tercih edilmesi gerektiği açıktır. Üstelik Türkiye, sınırlı Osmanlı deneyimini bir yana bıraksak bile, çok-partili siyasal hayata geçtiğimiz 1946 yılından beri parlamenter rejimle yönetilmektedir; dolayısıyla bu yönde bir anayasal geleneğin oluşmuş olduğu söylenebilir. Bu geleneğin terk edilmesi için hiçbir zorlayıcı sebep yoktur. Çağdaş demokrasiler arasında parlamenter rejimi terk edip başkanlık sistemine geçen veya bunun tersini yapan bir ülkeye rastlanmamaktadır. Fransa’da 1958 yılında, meclis hükümetini andıran bir parlamenter rejim modelinden yarı-başkanlık sistemine geçilmesi, iç savaş ihtimalini ortaya çıkaran derin bir anayasa krizinin sonucudur. Kaldı ki Fransa, Beşinci Cumhuriyet Anayasası’yla bir başkanlık sistemine değil, parlamenter rejimin bazı önemli unsurlarını koruyan bir yarı-başkanlık sistemine geçmiştir. Olağan dönemlerde siyasal sistemde bu kadar radikal bir değişikliğe gidilmesinin başka bir örneği görülmemektedir.
Türkiye’de başkanlık sistemine geçiş sorunu tartışılırken, sık sık düşülen bir yanılgı, ABD siyasi rejimini bu tipin tek örneği olarak algılamak, diğer bir deyimle bu sistemi halen mevcut ABD rejimi ile özdeşleştirmektir. Nitekim Amerikan federal sistemi göz önünde bulundurularak, başkanlık sisteminin mutlaka federal sistemle (Türkiye’de daha çok kullanılan deyimle, “eyalet” sistemiyle) birlikte bulunması gerektiği algısı yaratılmaktadır. Bu yanılgı, başkanlık sistemini savunanlarla, ona karşı olanlar arasında ortaktır. Sisteme karşı çıkanların ileri sürdükleri argümanlardan biri, bu sistemin üniter devleti ortadan kaldıracağı, dolayısıyla ülke bütünlüğünü tehdit edeceği iddiasıdır. Oysa, bu iki boyut arasında hiçbir zorunlu mantıksal ilişki yoktur. Başkanlık sistemi üniter devletlerde de mevcut olabileceği gibi, federal sistem de parlâmenter rejimle pek âlâ birlikte var olabilir. Nitekim dünyadaki federal demokratik devletlerin pek büyük çoğunluğu (Almanya, Kanada, Avustralya, Hindistan ve parlâmenter sistem kategorisi içinde sayılabilecek İsviçre) parlamenter sisteme sahiptirler.
Benzer bir yanılgı, başkanlık sisteminde yargı organının daha bağımsız ve etkin olacağıdır. Yargı bağımsızlığı, hukuk devletinin vazgeçilmez unsuru olup, hükûmet modeli ne olursa olsun, bütün demokratik rejimlerin ortak özelliğidir. Yargı, demokratik parlâmenter ülkelerde de, ABD’de olduğu kadar bağımsız ve güçlüdür. Nihayet, başkanlık sisteminde yasama organının yürütme üzerinde daha etkin bir denetim gerçekleştireceği iddiası da, gene Amerikan sisteminden esinlenen bir yanılgıdır. ABD’de Kongrenin yürütme organı karşısındaki bağımsız konumu ve etkin denetimi, başkanlık sisteminden çok, Amerikan siyasi rejiminin, özellikle siyasi partilerinin, kendilerine özgü niteliklerinin sonucudur. ABD’de her iki partinin, gevşek yapılı, disiplinsiz, ideolojik nitelikten uzak karakterleri ve adayların belirlenmesinde kullanılan ön-seçim sistemi, Kongre üyelerini başkan karşısında daha bağımsız kılmaktadır. Ancak, başkanlık sistemi güçlü, ideolojik ve disiplinli partilerle birlikte olduğu ve başkanın partisi yasama organında da çoğunluğa sahip bulunduğu takdirde, yasama organının etkili bir denetim gerçekleştirebileceği, çok şüphelidir. İki organın farklı siyasal çoğunluklarca kontrol edilmesi halinde ise, yukarıda değinildiği gibi, sistem ciddi tıkanma ve kilitlenme tehlikeleriyle karşı karşıya kalacaktır.
Türkiye’nin Bugünkü Hükûmet Sisteminin Niteliği ve Yarı-Başkanlık Sistemi
1982 Anayasasının benimsediği hükûmet sisteminin klasik parlâmenter rejim modelinden önemli ölçüde sapmış olduğu, herkesçe kabul edilen bir gerçektir. Klasik parlâmentarizmin unsurlarından biri, sorumsuz ve yetkisiz, daha doğrusu ancak sembolik ve temsilî yetkilerle donatılmış bir devlet başkanlığıdır. Monark veya cumhurbaşkanı olabilen devlet başkanının sorumsuzluğu, aynı zamanda onun yetkisizliğini de içerir. Çünkü yetki ve sorumluluğun paralelliği, kamu hukukunun temel ilkelerinden biridir. Bu nedenle, parlâmenter rejimlerde karşı-imza kuralı, hemen hemen istisnasız biçimde geçerlidir. Bu kural, devlet başkanının bütün işlemlerinin, başbakan ve ilgili bakan veya bakanlar tarafından imzalanması ve bu işlemlerden doğabilecek siyasi ve cezai sorumluluğun onlar tarafından üstlenilmesi anlamına gelir.
1982 Anayasası, hükûmetin parlâmentoya karşı siyasi sorumluluğu, karşı-imza ilkesi ve cumhurbaşkanının siyasi ve cezai (vatana ihanet durumu hariç) sorumsuzluğu gibi parlâmenter rejim ilkelerine yer vermekle birlikte, bu modelden önemli ölçüde sapmıştır. Bu Anayasaya göre Cumhurbaşkanı, sadece sembolik ve temsili yetkilerle değil, yasama, yürütme ve yargı alanlarında geniş yetkilerle donatılmıştır. Anayasanın, Cumhurbaşkanının yetkilerine ilişkin 104’üncü maddesi, Anayasanın en uzun maddelerinden biri olup, bu yetkileri kalem kalem saymaktadır. Üstelik Anayasada bu yetkilerin hangilerinin, karşı-imza ile, hangilerinin Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılabileceğine ilişkin bir açıklık yoktur. Anayasanın, Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler üzerinde yargı denetimini kapatan 125’inci maddesi, bu işlemlerden en azından bazılarının, Cumhurbaşkanınca tek başına yapılabileceğini göstermektedir. Şu ana kadarki uygulama da, esas itibariyle bu yönde olmuştur.
Cumhurbaşkanının 104’üncü maddede sayılan yetkilerinin bir bölümü, onun “Devletin başı” olma ve “Türk Milletinin birliğini temsil” etme sıfatından doğan temsilî ve sembolik yetkiler olarak vasıflandırılabilse bile, bir kısım yetkilerinin bu tanımı aştığında kuşku yoktur. Meselâ Cumhurbaşkanı, Yükseköğretim Kurulu üyelerini ve üniversite rektörlerini seçmek gibi yürütme alanında; Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Başsavcı vekilini, Askerî Yargıtay ve Askerî Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini ve Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun bir bölüm üyelerini seçmek gibi, yargı alanında önemli takdirî yetkilere sahiptir. Bu nitelikleri açısından 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi, Fransız literatüründen esinlenen bir terimle, “zayıflatılmış parlâmentarizm” (parlementarisme attenué) veya parlâmenter rejimle yarı-başkanlık sistemi arasında “melez” bir rejim olarak nitelendirilebilir. 2007 Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanının halkça seçilmesi sisteminin kabul edilmesi, hükûmet sistemi modelini yarı-başkanlık sistemine daha da çok yaklaştırmıştır. Çünkü Cumhurbaşkanının yetkileri hukuken aynı kalmış olsa bile, halk tarafından seçilmesinin sağlayacağı demokratik meşruluk, Cumhurbaşkanının bu yetkilerini daha aktif şekilde kullanmasına yol açabilir. [8]
Bu durumda, AKP sözcülerinin, yarı-başkanlık sistemine geçilmesi önerileriyle, mevcut sistemde ne gibi değişiklikleri kastettiklerini anlamak kolay değildir. Mesela AKP Grup Başkan Vekili Sayın Nusrettin Canikli’nin “artık Türkiye’de cumhurbaşkanı halkın oylarıyla seçilecektir. Yapılması gereken başbakanlık sisteminin buna uygun hale getirilmesi. Başbakanı halk seçmemeli, atanmalı” yolundaki ifadeleri, mevcut sistemde bir değişikliği içermemektedir. Bugünkü sistemimizde de, başbakan halk tarafından seçilmemekte, Cumhurbaşkanı tarafından atanmaktadır. Anayasanın 104’üncü maddesine göre “başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek” ve “başbakanın teklifi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek” zaten Cumhurbaşkanının yetkileri arasındadır ve bu kural ister monarşi, ister cumhuriyet olsun, hemen bütün parlâmenter rejimlerde geçerlidir. Ancak, gerek parlâmenter rejimlerde, gerek yarı-başkanlık rejimlerinde bu yetki, hukuken sınırsız gibi görünse de, siyaseten sınırlı bir yetkidir. Çünkü her iki durumda da, hükümetin parlâmentoya karşı siyasal sorumluluğu esas olduğuna göre, cumhurbaşkanının atayacağı başbakan ve onun hükûmeti, parlâmentonun güvenine muhtaçtır. Dolayısıyla Cumhurbaşkanının, parlâmentodan güven oyu alamayacak bir başbakan ataması, başarısızlığa mahkûm bir girişimdir ve Cumhurbaşkanının prestijine zarar vermekten başka hiçbir sonuç doğurmaz. Yok eğer bu öneri ile kastedilen, hükûmetin parlâmentoya karşı siyasi sorumluluğunu ortadan kaldırmaksa, o zaman böyle bir sistemin adı yarı-başkanlık sistemi olmaz; belki adı konmamış bir başkanlık sistemi olur.
AKP sözcülerinin, yarı-başkanlık sistemine geçişle başka hangi hususları kastettikleri açık değildir. Eğer yarı-başkanlık sisteminin esin kaynağı olarak, Beşinci Fransız Cumhuriyeti Anayasası düşünülüyorsa, elbette Fransız Cumhurbaşkanının anayasal yetkileri, Türkiye Cumhurbaşkanının şu andaki yetkilerinden daha geniştir. Bunlar arasında, özellikle, Millet Meclisini tamamen kendi takdirine bağlı olarak feshetme yetkisi, normal olarak Bakanlar Kuruluna başkanlık etmesi ve olağanüstü durumların getirdiği tedbirleri tek başına alabilmesi gibi hususlar sayılabilir. Ancak bunlar bile, bugünkü Türk sistemiyle ilk bakışta göründüğü kadar derin farklar değildir. Fesih, ya da parlâmento seçimlerini yenileme yetkisi, gerek parlâmenter rejimde, gerek yarı-başkanlık sisteminde ortak olan bir yetkidir. Yarı-başkanlık sisteminde bunun özel bir önemi vardır. Çünkü bu yetki, Cumhurbaşkanı ile parlâmento çoğunluğunun farklı siyasal eğilimlere mensup olmaları durumunda ortaya çıkacak tıkanmaları çözmenin bir aracı olarak kullanılabilir. Ancak bu durumda dahi, bu yetkinin çok ihtiyatla kullanılması gerekir. Yeni parlâmento seçimlerinin, cumhurbaşkanının istediği yönde sonuçlanacağının hiçbir garantisi yoktur. Bu seçimler gene cumhurbaşkanına muhalif bir çoğunluk doğurduğu takdirde, cumhurbaşkanının siyasi prestiji ve otoritesinin çok ciddi şekilde sarsılacağında kuşku yoktur.
Öte yandan, yürürlükteki Anayasamız da, bazı şartlara tâbi olmak üzere, Cumhurbaşkanına TBMM seçimlerini yenileme yetkisini tanımaktadır. Anayasanın 116’ncı maddesine göre, “Bakanlar Kurulunun, 110’uncu maddede belirtilen güvenoyunu alamaması ve 99’uncu veya 111’inci maddeler uyarınca güvensizlik oyuyla düşürülmesi hallerinde; kırkbeş gün içerisinde yeni Bakanlar Kurulu kurulamadığı veya kurulduğu halde güvenoyu alamadığı takdirde Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanına danışarak, seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Başbakanın güvensizlik oyu ile düşürülmeden istifa etmesi üzerine kırkbeş gün içinde veya yeni seçilen Türkiye Büyük Millet Meclisinde Başkanlık Divanı seçimlerinden sonra yine kırk beş gün içinde Bakanlar Kurulunun kurulamaması hallerinde de Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanına danışarak seçimlerin yenilenmesine karar verebilir.” Görülüyor ki, bu yetki, mutlak bir yetki değil, ancak belli şartların gerçekleşmesi halinde kullanılabilecek bir yetkidir. Ancak, TBMM seçimlerini yenilemeye kararlı olan bir Cumhurbaşkanının, belirtilen 45 günlük süreyi, güvenoyu alamayacağı belli kişileri başbakan atamak suretiyle doldurması ve böylece seçimlerin yenilenmesi şartını yerine getirmesi, elbette imkânsız değildir.
Cumhurbaşkanının Bakanlar Kuruluna başkanlık etmesi konusunda da benzer görüşler ileri sürülebilir. Şüphesiz, Fransa’da Cumhurbaşkanının bu yetkisinin olağan olmasına karşılık, Türkiye’de istisnaî olduğu düşünülebilir. Ancak 1982 Anayasası da Cumhurbaşkanına, “gerekli görüldüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak” yetkisini tanımaktadır. Bu yetkinin hangi durumlarda ve ne sıklıkta kullanılacağı, Cumhurbaşkanının takdirine bırakılmıştır. Şimdiye kadar Cumhurbaşkanlarının bu yetkiyi pek kullanmamış olmaları, bundan sonra kullanmalarına hukuken bir engel oluşturmaz. Üstelik, Anayasamız, olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilanı ve bu durumlarda kanun hükmünde kararnameler çıkarılması hususlarında, Bakanlar Kurulunun Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanmasını anayasal bir zorunluluk haline getirmiştir (m. 119-122).
Aslında, tıpkı başkanlık sistemi tartışmalarında ABD’nin yegane örnek olarak düşünülmesi gibi, yarı-başkanlık sistemi tartışmalarında da Fransa’nın tek örnek gibi algılanmasının hiçbir mantıkî nedeni yoktur. Her iki tip, kendi içinde ülkeden ülkeye farklılıklar gösterebilir. Yarı-başkanlık sisteminin temel özelliği, halkça seçilen ve oldukça geniş yetkilere sahip bir cumhurbaşkanlığı ile parlâmentoya karşı siyasi sorumluluğu olan bir hükûmeti birleştirmesidir. Böyle bir sistemde cumhurbaşkanının hangi anayasal yetkilere sahip olması gerektiği konusunda, sistemi tercih eden bütün ülkelerin aynen uymak zorunda oldukları bağlayıcı bir yetkiler listesi elbette yoktur.
Sonuç olarak, bir yarı-başkanlık sisteminde yasama-yürütme, ya da cumhurbaşkanı-başbakan ilişkilerinin, anayasal düzenlemelerden çok, siyasi güçler dengesine bağlı olduğu söylenebilir. Cumhurbaşkanı ile parlâmento çoğunluğunun aynı veya farklı siyasî eğilimlere mensup olmalarına göre, bu ilişkiler çok farklı şekiller alabilir. Nitekim bazı yazarlar, Fransız yarı-başkanlık sistemini başkanlık sistemi ile parlâmenter rejim arasında gidip gelen bir sistem olarak tanımlamışlardır. Başkan ve parlâmento çoğunluğu aynı parti veya eğilimden olduğu takdirde sistem, başkanlık sistemine; aksi halde (“birlikte yaşama” ya da “cohabitation” durumu) cumhurbaşkanının kendisini geri plana çekmesi suretiyle parlâmenter rejime yaklaşmaktadır. Türkiye’nin mevcut siyasal konjonktürü, Sayın Erdoğan’ın Cumhurbaşkanı seçilmesinin ve AKP’nin görünür gelecekte parlâmento çoğunluğunu muhafaza etmesinin en gerçekçi senaryo olduğunu düşündürmektedir. Böyle bir durumda sistem, mevcut anayasada hiçbir değişiklik yapılmasa dahi, pratikte yarı-başkanlık sistemine uygun şekilde işleyecek, bu sistemin doğasında mevcut olan çekişme ve tıkanma potansiyeli kendisini göstermeyecektir. Ancak, elbette böyle radikal bir anayasa değişikliği, sadece mevcut konjonktür göz önünde bulundurularak değil, gelecek dönemler de düşünülerek yapılmalıdır. Çünkü şu andaki uyumun sonsuza kadar devam edeceği düşünülemez. Farklı bir siyasal tabloda, yarı-başkanlık sisteminin doğasındaki gerilimler ortaya çıkacak ve bunların anayasal mekanizmalar içinde çözümü çok zor olacaktır.
Aslında, bugünkü anayasal düzenlemelerimizin de, böyle çatışmalar ve gerilimler yaratma potansiyelinden uzak olmadığını belirtmek gerekir. Yürürlükteki hükümlere göre Cumhurbaşkanının politikaların belirlenmesinde ağırlık sahibi olmamasına rağmen, üçlü kararnameler ve Bakanlar Kurulu kararnameleri ile kanun hükmünde kararnameleri imzalamaktan kaçınmak, kanunları tekrar görüşülmek üzere Meclise iade etmek, kanunlar ve kanun hükmünde kararnamelere karşı Anayasa Mahkemesinde iptal davası açmak ve anayasa değişikliklerini halkoylamasına sunmak gibi çeşitli yollardan, kendisiyle uyum içinde olmayan bir hükûmetin hayatını güçleştirebilir. Böyle gerilimler, Turgut Özal’ın Cumhurbaşkanlığı ve Süleyman Demirel’in başbakanlığı döneminde olduğu gibi, Ahmet Necdet Sezer döneminde de gerek Bülent Ecevit’in başbakanlığındaki üçlü koalisyon hükûmeti, gerek AKP hükûmetleri ile yaşanmıştır. Özal’ın Cumhurbaşkanlığı döneminde bazı kararnameleri Cumhurbaşkanının imza zorunluluğu dışında bırakan ve kamu oyunda “by-pass” kanunu olarak bilinen bir kanun çıkarılmışsa da, bu kanun, Anayasa Mahkemesinin 27.4.1993 tarihli kararıyla iptal edilmiştir.
Kısacası, bırakalım cumhurbaşkanının yetkilerini daha da arttıran daha güçlü bir yarı-başkanlık sistemine geçmeyi, yürürlükteki düzenlemeler bile, ciddî bir çatışma ve gerilim potansiyelini içlerinde barındırmaktadır. Bunu ortadan kaldırmanın en kesin ve mâkul yolu, Cumhurbaşkanının halkça seçilmesi usûlünü muhafaza etmekle birlikte, onun yetkilerini temsilî ve sembolik yetkilerle sınırlandırmak, diğer bir deyimle normal bir parlâmenter rejime dönmektir. Türkiye’de bazılarının ileri sürdükleri gibi, halkça seçilen bir cumhurbaşkanının sembolik yetkilere sahip olması, mantıksal bir çelişki değildir. Avrupa’da bu tür bir sistemin birçok örnekleri vardır. Ancak mevcut siyasal konjonktürün buna elverişli olmadığı düşünüldüğünde, en iyi ikinci tercih, muhtemelen, Cumhurbaşkanının şu andaki yetkilerine dokunmamak, halen yürütülmekte olan yeni anayasa çalışmalarını yapay ve gereksiz bir hükûmet sistemi tartışmasıyla tıkamamak ve Türkiye’nin acil çözüm bekleyen çok daha temel nitelikteki anayasa sorunları üzerinde yoğunlaşmaktır.
Mevcut şartlar içerisinde en gerçekçi senaryo bu olmakla birlikte, sayın Başbakanın 6 Haziran 2012 tarihli bir TV programında ortaya attığı ve yürürlükteki Anayasamızdaki, “Cumhurbaşkanı seçilenin, varsa, partisi ile ilişiği kesilir” hükmünün (m. 102) kaldırılması yolundaki önerisinin dikkate alınması isabetli olacaktır. Bu hüküm, ilk defa 1961 Anayasası (m. 95) ile kabul edilmiş ve 1982 Anayasasında da aynen tekrarlanmıştır. 1961 Anayasasında böyle bir hükmün kabulünde, 1950-1960 döneminde üçüncü Cumhurbaşkanı Celal Bayar’a atfedilen partizan davranışların yarattığı tepkiler rol oynamıştır. Nitekim Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonu genel gerekçesinde, bu ve benzeri hükümlerle Cumhurbaşkanının “siyasi münasebetler alanında bir muvazene unsuru” olmasının amaçlandığı belirtilmektedir.[9] 1982 Anayasasının bu hükmü aynen korumasında da, muhtemelen, Millî Güvenlik Konseyinin, Cumhurbaşkanlığını seçilmiş organlar üzerinde bir vesayet makamı olarak tasavvur etmiş ve bu makama siyaset kökenli kişilerin seçilmesini güçleştirmek istemiş olması etkili olmuştur. Her halûkârda, böyle bir yasağa, Batı parlâmenter cumhuriyetlerinde rastlamıyoruz. Bazı parlâmenter cumhuriyet anayasalarında Cumhurbaşkanı ile ilgili birtakım bağdaşmazlık hükümleri (meselâ cumhurbaşkanının, varsa, parlâmento üyeliğinin düşeceği, özel veya kamusal ücretli bir görev kabul edemeyeceği) bulunmaktaysa da,[10] partisi ile ilişiğinin kesileceğine dair hiçbir hüküm mevcut değildir. Böyle bir yasak hükmü, Batı parlâmenter cumhuriyetlerinin uygulamalarıyla da bağdaşmayan bir hükümdür. Çok istisnai durumlar hariç, bütün parlâmenter cumhuriyetlerde, cumhurbaşkanı ister parlâmento, ister halk tarafından seçilsin, kendisinin siyaset kökenli bir kişi olması, sistemin doğal işleyişinin sonucudur. Hele cumhurbaşkanının halkça seçildiği parlâmenter rejimlerde (Avusturya, Finlandiya, İrlanda ve İzlanda gibi), hiçbir parti ile organik ilişkisi olmayan bir şahsın, kendi seçim kampanyasını örgütlendirebilmesi ve seçilebilmesi, hemen hemen imkansızdır. Başkanlık ve yarı-başkanlık sistemlerinde ise, başkanın partili olması, zaten sistemin mantıksal gereğidir. 1961ve 1982 Anayasalarındaki yasaklayıcı hüküm, yukarıda belirtildiği gibi, sistemin bir gereği olmayıp, tamamen Türkiye’ye özgü şartlar nedeniyle kabul edilmiş, yapay ve zorlama bir hükümdür.
Aslında Cumhurbaşkanının tarafsızlığı, arzulanan bir amaç olsa bile, bunu anayasa hükümleriyle sağlamanın imkansızlığı açıktır. Tarafsız davranış, her şeyden önce, bir kişilik ve tutum meselesidir. Hayatlarını bir siyasi dâvâya adamış kişilerin, Çankaya’ya çıktıkları anda bütün geçmiş duygularını ve değerlerini unutmaları mümkün olmadığı gibi, hayatlarında hiçbir parti ile organik ilişkisi olmamış kişilerin bu makamda gerçekten tarafsız davranacaklarının da hiçbir garantisi yoktur.
———————————————————————-
NOTLAR
[1] Örnek olarak, Juan J. Linz ve Arturo Valenzuela (der.), The Failure of Presidential Democracy, Cilt 1: Comparative Perspectives; Cilt 2: The Case of Latin America (Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1994); Matthew Soberg Shugart ve John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992); Arend Lijphart ve Carlos H. Waisman (der.), Institutional Design in New Democracies: Eastern Europe and Latin America (Boulder, Colorado: Westview Press, 1996); Arend Lijphart (der.), Parliamentary versus Presidential Government (Oxford: Oxford University Press, 1992); Giovanni Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği: Yapılar, Özendiriciler ve Sonuçlar Üzerine Bir İnceleme, çev. Ergun Özbudun (Ankara: Yetkin Yayınları, 1997).
[2] Serap Yazıcı, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme (İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2002); Nur Uluşahin, Anayasal Bir Tercih Olarak başkanlık sistemi(Ankara: Yetkin Yayınları, 1999); Nur Uluşahin, Saf Hükûmet Sistemleri Karşısında İki Başlı Yürütme Yapılanması (Ankara: Yetkin Yayınları, 2007); Mehmet Turhan, Hükûmet Sistemleri (Ankara: Gündoğan Yayınları, 1995); Başkanlık Sistemi (Ankara: Türkiye Barolar Birliği, 2005; Gülgün Erdoğan Tosun ve Tanju Tosun, Türkiye’nin Siyasal İktidar Anlayışı, Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri (İstanbul, Alfa Yayınları, 1999); Burhan Kuzu, Türkiye İçin başkanlık sistemi (İstanbul: Fakülteler Matbaası, 1997); Şule Özsoy, Başkanlı Parlamenter Sistem: Cumhurbaşkanının Halk Tarafından Seçildiği Parlamenter Hükûmet Modeli ve Türkiye İçin Tavsiye Edilebilirliliği (İstanbul: XII Levha, 2009).
[3] John M. Carey ve Matthew Soberg Shugart (der.) Executive Decree Authority (Cambridge University Press, 1998); Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, s. 212-214.
[4] Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy,” Journal of Democracy, Cilt 5 (January 1994), s. 55-69.
[5] Juan J. Linz, “Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference?” Linz ve Valenzuela (der.), The Failure of Presidentialism, Cilt 1, s. 3-87.
[6] Alfred Stepan ve Cindy Skach, “Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective,” Linz ve Valenzuela (der.), The Failure of Presidentialism, Cilt 1, s. 124-125.
[7] Ilımlı ve aşırı çok-parti sistemleri için, bkz. Giovanni Sartori, Parties and Party Systems: A Framework for Analysis (Cambridge University Press, 1976), s. 131-145.
[8] Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, 11. Baskı (Ankara: Yetkin Yayınları, 2010), s. 349-362.
[9] Kâzım Öztürk, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, Cilt I: Temel Metinler (Ankara: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, 1966), s. 605.
[10] Kemal Gözler, Devlet Başkanları: Bir Karşılaştırmalı Anayasa Hukuku İncelemesi (Bursa: Ekin Kitabevi, 2001), s. 67-68.
————————————————————————-
Yeni Türkiye / 51/2013
[i] İstanbul Şehir Üniversitesi
