Şili’de 2010 yılında KÖİ sözleşmelerindeki değişikliklerin, uygulamacı idarelerin üzerinde bağımsız bir komisyon tarafından incelenmesine yönelik bir kanun çıkarıldı.
Panel, uyuşmazlıkların çözümünde; tarafları halka açık toplantılarda dinlemekte ve 30 gün içerisinde bir tavsiye metni yayınlamaktadır. (Alın size şeffaflık).
Ayrıca, sözleşme değişiklikleri sonucunda iş artışı ihtiyacı ortaya çıkarsa, görevli şirketin ilave işin ihalesine katılmasına izin verilmemektedir.
Bu düzenlemelerden sonra sözleşme değişiklikleri % 90’dan fazla azaldı. (Anlaşılan, görevli şirketlerin çıkarlarını artırmalarına izin verilmeyince, değişiklik talepleri düşmüş).
*****
Prof.Dr. Uğur EMEK
Mega projeler, uzun süreli KÖİ sözleşmeleriyle gerçekleştirilmektedir. 2016 yılında eksik sözleşme iktisadı alanında Nobel ödülü alan Oliver Hart, süreleri uzadığı ve içerikleri karmaşıklaştığı ölçüde uzun süreli sözleşmelerin tasarımının ve yazımının zorlaşacağını belirtmektedir.
Süreler uzadıkça belirsizlikler artmaktadır. Projeler büyüdükçe daha karmaşık hale gelmektedir. Geleceğin belirsizliğinin yanı sıra insanoğlunun aklının kapasitesinin de bir sınırı vardır. Bu nedenlerle, projeler küçük ve basit olmalı ve sözleşmelerin süresi de kısa tutulmalıdır. Ayrıca, tıbbi cihazlar gibi teknolojinin hızla değiştiği projeler uzun süreli sözleşmelere konu edilmemelidir.
Aksi takdirde uygulama döneminde taraflar fırsatçı davranabilir ve çıkarlarını artırmak amacıyla sözleşmelerde değişiklikler talep edebilir.
Türkiye’de KÖİ sözleşmelerin süreleri uzundur. (Örneğin, şehir hastanelerinin ve İstanbul Havalimanının sözleşme süreleri 25 yıldır). Övünülen mega projeler çok karmaşıktır. Bu nedenle de imzalandıktan sonra bu projelerin sözleşmeleri sıkça değiştirilmektedir.
İbrahim Kahveci son üç yazısında bu konuya değindi. Sözleşme değişikliklerinin detaylarının açıklanması konusunda da benden bir talepte bulundu.
https://www.karar.com/yazarlar/ibrahim-kahveci/iktidarin-ihale-matematigi-1589818
Bu yazıda bu talebi karşılamaya çalışacağım.
Gelin başlayalım.
Latin Amerika’da Sözleşme değişiklikleri
Dünya Bankası iktisatçılarından Luis Guasch 2004 yılında bir çalışma yayınladı.* Çalışmada, Latin Amerika ülkelerindeki 1.000 adet sözleşme değişikliği inceleniyor.
Sözleşme değişikliği taleplerinin % 61’i görevli şirketlerden geliyormuş.
Değişikliklerin % 56’sında ücretler, % 20’sinde kârlılık oranları ve % 24’ünde de yatırım koşulları değiştiriliyor. Yatırım maliyetleri tabii ki otomatikman hizmet ücretlerine yansıtılıyor.
Ücret artışlarını da hizmet kullanıcıları ve/veya vergi mükellefleri ödüyor. Ücret artışlarının yanı sıra sözleşme süreleri de uzatılabiliyormuş.
Kolayca tahmin edebileceğiniz gibi, görevli şirketler değişiklikleri sözleşmelerin finansal dengesini kendi lehlerine değiştirmek amacıyla istiyorlar.
İdareler ise politika değişiklikleri, sektörel gelişmeler ve hizmet kalitesinin artırılması gibi nedenlerle değişiklik talep ediyor.
Sözleşmeler değiştiği ölçüde orijinal ihale koşullarından uzaklaşılıyor. Bu çerçevede, yapılan ihalelerin sonuçları anlamını kaybediyor. Çünkü ihalede en iyi teklif seçilmemiş oluyor. Kazanan teklifi daha iyi hale getirmek için şartname/sözleşme koşulları değiştiriliyor.
Bu durumda akla şu deli sorular geliyor.
Bu sözleşmelerin bu kadar değişeceğini bilseydim, ben de farklı bir teklif verir ve ihaleyi kazanırdım.
Ya da sözleşmeleri bu kadar kolay değiştireceklerine inanlar mı ihaleleri kazanıyorlar?
Türkiye’den örnekler
İbrahim Kahveci’nin verdiği sözleşme değişikliği örneklerine ben de iki tane katkıda bulunayım.
Çiğdem Toker Kurtköy-Akyazı otoyolundaki sözleşme değişikliklerini yazdı. Otoyolun ihalesi 4 Mayıs 2016 yılında yapıldı. İşin yapımı devam ederken; 16 Eylül 2019 tarihinde yapılan sözleşme değişikliğiyle yatırım maliyeti ve araç garanti sayısı artırılmış ve sözleşme süresi uzatılmış.
https://www.sozcu.com.tr/2021/yazarlar/cigdem-toker/kurtkoy-akyazinin-ek-faturasi-12-2-milyar-tl-6485313/
Bu değişikliklerin gelir garantisinde neden olduğu artışı da ben söyleyeyim.
Başlangıçta verilen gelir garantisi 1,9 milyar dolardı. Bu değişiklikler sonucunda gelir garantisi 5,8 milyar dolara çıktı.
Bir sözleşme değişikliğiyle, görevli şirketlere 4 milyar dolara yakın ekstra gelir yaratılmış.
Şehir hastanelerinde iki tür ödeme yapılıyor: kullanım ve hizmet bedeli. Kullanım bedeli kamuoyunda kira bedeli olarak da biliniyor. Hizmet bedeli ise görevli şirketlerin sağladığı 18 kalem hizmetin karşılığıdır. Bu hizmetlerden röntgen ve görüntüleme gibi hizmetlerin bedelleri miktara bağlıdır. Ne kadar hizmet satın alınırsa o kadar ödeme yapılıyor. (Kamuoyunda söz edilen % 70 oranındaki hasta garantileri bu hizmetler için verildi).
Orijinal hizmet sözleşmelerinin süreleri 5 yıl idi. Görevli şirketlerin bu süre içerisinde yatırımının maliyetini, finansman giderini ve sermaye kârlılığını karşılaması beklenir.
2018 yılında şehir hastaneleri sözleşmelerini düzenleyen 6428 sayılı Kanun’da yapılan değişiklikle bu süre 10 yıla uzatıldı. Günün sonunda şirketlere ekstra 5 yıl ikramiye verildi.
Yetmedi.
2019 yılında bir kanun değişikliği daha yapıldı. Buna göre “sözleşme değişikliklerinde, sözleşme bedelinin artırılmaması kaydıyla, kullanım bedeli veya hizmet bedeli artırılmak veya azaltılmak suretiyle değiştirilebilecektir.”
Değişiklik Komisyondayken kişisel blogumda şunu yazdım: “Yeni getirilen düzenlemeden sonra benim kafama takılan soru şudur: sözleşme bedelini artırmamak kaydıyla; hizmet bedelini düşürerek (örneğin, bina işletmecisinden ilaçlama, otopark, temizlik ve güvenlik hizmetleri tedarikinden vazgeçilerek), şehir hastanelerinin zorunlu unsuru olan P1 hizmetlerine (kira bedeli) yapılan ödemeleri artırarak sözleşmeler değiştirilirse, yükleniciye rant aktarılmış olunur mu?” (KÖİ projelerindeki görevli şirketler “yüklenici” lafından hoşlanmıyorlar ve “ortak” olduklarını söylüyorlar. Nasıl bir ortaklıksa artık?).
http://uemek.blogspot.com/2019/07/sehir-hastaneleri-sozlesmelerinde.html
(İyi Parti milletvekilleri Durmuş Yılmaz ve Prof. Dr. İsmail Tatlıoğlu bu yazımı Komisyondaki görüşmelerde karşı oy gerekçesi olarak olduğu gibi kullandılar).
Bilkent Şehir Hastanesinde taşeron olarak hizmet sağlayan bir şirket Kamuoyunu Aydınlatma Platformuna gönderdiği bir açıklamada şunu söylüyor: “Rehabilitasyon Hizmetleri, Sağlık Bakanlığı tarafından sözleşme kapsamından çıkartılmış olup Rehabilitasyon Hizmetleri Bakanlık tarafından sunulacaktır. Rehabilitasyon Hizmetlerinin proje kapsamından çıkarılmasına karar verilmesi neticesinde CCN Holding şirketlerinden BDB Klinik Destek Hizmetleri A.Ş. ile Şirketimiz arasında imzalanan Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Hizmet Sunum sözleşmesi konusuz kalmış olup, ilgili sözleşme tarafların karşılıklı mutabakatıyla sona ermiştir.”
Korktuğum şey başımıza gelmiş olabilir mi? İptal edilen hizmetin bedeli, kira bedeline eklenmiş midir?
Şili ve AB düzenlemeleri
Şili’de 2010 yılında KÖİ sözleşmelerindeki değişikliklerin, uygulamacı idarelerin üzerinde bağımsız bir komisyon tarafından incelenmesine yönelik bir kanun çıkarıldı.
Panel, uyuşmazlıkların çözümünde; tarafları halka açık toplantılarda dinlemekte ve 30 gün içerisinde bir tavsiye metni yayınlamaktadır. (Alın size şeffaflık).
Ayrıca, sözleşme değişiklikleri sonucunda iş artışı ihtiyacı ortaya çıkarsa, görevli şirketin ilave işin ihalesine katılmasına izin verilmemektedir.
Bu düzenlemelerden sonra sözleşme değişiklikleri % 90’dan fazla azaldı. (Anlaşılan, görevli şirketlerin çıkarlarını artırmalarına izin verilmeyince, değişiklik talepleri düşmüş).
AB’nin KÖİ sözleşmelerinin ihalelerini düzenleyen direktiflerinde de benzer hükümler bulunmaktadır. Bu düzenlemelere göre iş artışları mutlaka ihale edilmelidir. Çok özel durumlar dışında da görevli şirketler iş artışı ihalelerine katılmamalıdır.
(Kamu ihaleleri alanında AB direktiflerine uyulmamasının gerekçelerinden birisi de yetkililerin kamu kaynaklarını ‘keyfe göre harcama’ istekleri olabilir mi?).
İyi pazarlar.
*Guasch, J.L.2004. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions. TheWorld Bank
—————————————————————-
Kaynak:
https://www.karar.com/yazarlar/ugur-emek/kamu-ozel-isbirligi-koi-sozlesmelerinde-degisiklikler-1589878
