Türkiye’de Demokrasinin Siyasal İktisadı ve Ekonomik Anayasa[i]

Prof.Dr. Ahmet Burçin YERELİ[ii]

Çok partili demokratik rejimi karakteri- ze eden temel olgulardan bir tanesi, parti ve seçim rekabetine dayanmasıdır. Bu süreçte si­yasal partilerin temel amacı, oylarım maksimi­ze etmek suretiyle hükümet olmak, dolayısıyla politik gücü elde edebilmektir.

Toplumsal bütün içerisinde, siyasal par­tiler arasında gerçekleşen ve politik sistemde güç kazanmaya yönelik bu iktidar mücadelesi­nin etkileri, ekonomik sistem üzerinde de gö­rülebilmektedir. Paıti ve sistem rekabetinin eko­nomik sistem üzerindeki etkileri iki şekilde or­taya çıkabilmektedir.

Birinci etki, iktidar mücadelesi veren si­yasal partilerin seçim kampanyaları sırasında, seçmen desteğini sağlayabilmek amacıyla vaadleıcle bulunmaları ve iktidara geldikleri takdirde popüleriteleıini koruyabilmek için bu vaadleri gerçekleştirme girişimleridir. İkinci etki ise bir iktidar partisinin, iktidar olmanın sağla­dığı avantajlardan da yararlanmak suretiyle se­çim ekonomisine yönelmesi ve böylece seç­men tercihlerini kendi lehine etkilemeye çalış­masıdır.

Son aşamada birbirlerini tamamlayan bu durum, seçim faktörüne bağlı olarak eko­nomi politikası ve ekonomik süreçte değişime neden olabilmektedir. Basit bir örnek vermek gerekirse; seçimler sırasında oylarını maksimi­ze etmek isteyen bir hükümet, ekspansiyonist bir ekonomi politikasına yönelebilmekte, bu­nun ekonomik süreçte etkileri ise kamu gider­leri, emisyon, kamu bankalarının kredileri, devlet memuru maaşları, bütçe açıkları ve enf­lasyon gibi değişkenlerin önemli oranda yük­selmesi şeklinde gerçekleşebilmektedir. Yani, politik sistem için girişilen güç mücadelesi, et­kilerini ekonomi politikası ve ekonomik süreç bağlamında, ekonomik sistem üzerinde gös­termekte ve böylece politik konjonktür devre­leri oluşabilmektedir.

Buchanan, Downs, Nordhaus, Hibbs, Tufte, Mosley, Frey ve Schneider gibi akade­misyenler tarafından teorik çerçevesi oluşturu­lan bu durum, çağdaş demokratik rejimin en önemli sorunu olarak nitelendirilmektedir. Hükümetlerin, parti ve seçim rekabeti sürecin­de popüleritelerini yükseltmek ve oylarını maksimize etmek için yöneldikleri bu davranı­şın ekonomik sistem üzerindeki olumsuz etki­lerini asgari düzeye indirebilmek amacıyla, Buchanan ve Mc Kenzie tarafından geliştirilen Anayasal İktisat yaklaşımı çerçevesinde siyasal anayasa ve bunun yaraşıra ekonomik anayasa hazırlanması üzerinde de durulmuştur.

Ekonomik Anayasa Kavramı

Ekonomik anayasanın temel amacı; ekonomik sistem ve düzende anayasal düzen­lemeler yaparak hükümetlerin politik amaçlar­la ekonomiye müdahelesini, rant kollama fa­aliyetlerini ve dolayısıyla politik yozlaşmayı, mümkün olduğunca engellemeye çalışmaktır. Bu genel açıklama kapsamında; ekonomik anayasa, bir çok yazarın yeterince inceleme yapmadan ve tartışmadan belirttiği gibi ütopik bir yaklaşım değil, tam tersine politik miyop­luk içindeki hükümetlerin kamu kaynaklarının kullanımını oy maksimizasyonu amacıyla yo­ğunlaştırmalarını, bunun sonucunda makro- ekonomik istikrarsızlıklara yol açmalarını ve gelecek kuşakların refah düzeyini ipotek altına’ almalarını engelleyen bir yaklaşımdır. Bu nite­liğiyle ekonomik anayasa, hem makroekono- mik istikrar, hem de demokratik rejimin gele­ceği için ihtiyaç duyulan en önemli doküman­dır.

Konuya Türkiye açısından bakıldığında, ekonomik anayasaya duyulan ihtiyaç, kendisi­ni daha fazla hissetirmektedir. Çok partili siya­sal rejime geçildiğinden bu yana, hükümetle­rin kamu kaynakları kullanımım oy maksimi­zasyonu amacıyla yoğunlaştırmaları, baskı gruplarının etkisi altında kalmaları ve özellikle kendi çevrelerine çıkar sağlayabilmek amacıy­la rant kollama faaliyetlerine, nepotizme ve kronizme ortam hazırlamaları gibi faktörler, ül­kemizde bir ekonomik anayasa yapılmasını kaçınılmaz kılmaktadır.

1982 Anayasasının Ekonomik ve Mali Hükümlerinin Kısa Bir Değerlendirmesi

1982 Anayasasının “Temel Haklar ve Ödevler” başlığını taşıyan ikinci kısmı, dört bö­lümden oluşmaktadır. Birinci bölüm, genel hü­kümleri; ikinci bölüm, kişinin hak ve ödevleri­ni; üçüncü bölüm, sosyal ve ekonomik haklar ve ödevleri; dördüncü bölüm ise siyasi haklar ve ödevleri kapsamaktadır.

İkinci kısım içinde yeralan hükümlere bakıldığında, ekonomik hak ve ödevlerin üçüncü bölümde teminat altına alındığı görül­mektedir. Ancak, bu bölümde yeralan hüküm­ler, ekonomik olmaktan çok sosyal nitelik taşı­maktadır. Buna karşın tamamen ekonomik bir özgürlük olan mülkiyet hakkı “Kişinin Hakları ve Ödevleri” başlıklı ikinci bölümde yeralıuak- tadır. Bölümün başlığı itibariyle mülkiyet öz­gürlüğünün sanki kişisel bir özgürlükmüş gibi algılandığı, kamu mülkiyetinin ise mülkiyet özgürlüğü sınırları dışında değerlendirildiği şeklinde bir yorum yapmak mümkündür.

Oysa, 1982 Anayasasındaki dördüncü kısım, mali ve ekonomik hükümler başlığını taşımaktadır. Sözkonusu kısmın birinci bölü­mü mali hükümlerden, ikinci bölümü ekono­mik hükümlerden oluşmaktadır. Mali hüküm­ler daha çok bütçe ve KIT lerle ilgilidir. Tama­men mali bir konu olan vergi konusu ise bu bölüm içinde ele alınmamış, buna karşın “Ver­gi Ödevi” başlığı altında “Siyasi Haklar ve Ödevler” başlıklı bölümde düzenlenmiştir.

“Ekonomik Hükümler” başlıklı ikinci bö­lüm ise, planlama ve ekonomiye devletin müdahelesi ile ilgili bir takım korumacı ve devlet­çi zihniyetin ifadesi olan hükümlerden oluş­maktadır.

Anayasa’daki ekonomik ve mali hü­kümlerin bu denli dağınık oluşu, ekonomik ve mali yönetim üzerinde geniş kapsamlı düzen­lemeler yapma isteminin bir sonucudur.

1980 darbesinden sonraki ortamda as­keri yönetimi destekleyen 1982 Anayasası, gü­nümüzdeki gelişmelere ayak uyduramamış, yaşanan sosyo-ekonomik ve politik tıkanıklık­ların kaynağı haline gelmiştir.

Bu gerçeklerin ışığında devletin ekono­miye takdiri müdahalelerinin sınırlandırılması, çağdaş liberalizm ve globalleşme ilkelerine da­yalı rekabetçi bir ekonomik düzenin oluşturul­ması, kişilerin ekonomik hak ve özgürlükleri­nin tanımlanmak suretiyle anayasal teminat al­tına alınmasına yönelik olarak, Anayasamızda dağınık bir şekilde yeralan ekonomik ve mali hükümlerin tek bir başlık altında toplanması gerekmektedir. Literatürde “Ekonomik Anaya­sa” anlayışı olarak bilinen ve devletin mali sı­nırlarını çizmeyi hedefleyen Anayasal İktisat yaklaşımı çerçevesinde, Türkiye’ nin ekono­mik ve politik koşullarını gözönünde bulundu­rarak, aşağıdaki gibi örnek bir “Ekonomik Anayasa” metni hazırlanmıştır. Bu metnin Anayasımızın “Ekonomik ve Mali Hükümler” başlığını taşıyan ilgili kısmına alınması, Türkiye’ de son yıllarda ortaya çıkan politik kökenli ekonomik istikrarsızlıkların önlenebilmesi açısından cid­di bir başlangıç olacaktır.

Kısım

Ekonomik ve Mali Hükümler

Birinci Bölüm Ekonomik Hükümler

I. Ekonomik Özgürlükler:

Madde 1) Herkes; mülkiyet, sözleşme, eko­nomik ve sosyal haklarını korumak için mesleki açıdan örgütlenme, serbestçe ekonomik alanlarda girişimde bulunma ve çalışma özgürlüğüne ve bu özgürlükleri 300 yasalar çerçevesinde kullanma hakkına sahiptir. Eko­nomik özgürlükler, iç ve dış güvenliği tehdit eden ola­ğanüstü hallerde ancak yasalarla sınırlanabilir.

II. Devletin Ekonomik İşlevleri

A. Kamu Ekonomisinin Sınırları:

Madde 2) Devlet; iç ve dış güvenlik, temel altyapı hizmetleri, yüksek teknoloji gerektiren bi­limsel araştırma-geliştirme alanlarında ekonomik iş­letmeler kurmak suretiyle sınai ve ticari faaliyetler­de bulunabilir.

B. Piyasa Düzeninin Korunması ve Geliştirilmesi:

Madde 3) Devlet; mal, faktör, kredi, para, kredi ve semıaye piyasalarında tekelleşme ve hak­sız rekabetin oluşumunu antikartel ve antitröst yasa­ları çıkarmak suretiyle engeller; piyasaların rekabet­çi bir düzen içinde çalışmasını sağlar.

Devlet; serbest rekabet düzeninin geliştiril­mesi amacıyla özel kesimi, haksız rekabete yol aç­mayacak şekilde destekleyebilir.

C. Kamulaştırma:

Madde 4) Devlet ve kamu tüzel kişileri; ka­mu yararının gerektirdiği hallerde özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kıs­mını, yasa ile gösterilen esas ve usullere göre kamu­laştırmaya yetkilidir.

Kamulaştırma bedeli, yasa ile belirlenen esas ve usullere göre emsal piyasa değeri üzerinden belirlenir, nakden ve peşin olarak ödenir.

D. Devletleştirme: 

Madde 5) Özel girişimler, savaş ve olağa­nüstü haller ile kamu yararının zorunlu kıldığı hal­lerde ancak yasa ile devletleştirilebilir.

Devletleştirme bedeli, emsal piyasa değeri üzerinden belirlenir, nakden ve peşin olarak ödenir.

E. Özelleştirme:

Madde 6) Özel kesimin ekonomik açıdan yeterli ve rekabet gücünün yüksek olduğu alanlar­daki kamu girişimleri özelleştirilebilir.

Rekabet ortamının tesis edilemediği alanlar­da faaliyet gösteren kamu girişimlerinin hisseleri sa­tılarak veya yönetimi devredilerek, özelleştirilmesi sağlanabilir. Özelleştirme uygulamaları, ancak yasa ile düzenlenir.

İkinci Bölüm Mali Hükümler

I. Bütçe

Madde 7) Devletin ve kamu iktisadi teşeb­büsleri dışındaki bütün kamu tüzel kişilerinin harca­maları, yıllık bütçelerle yapılır.

Yıllık bütçede yeralan giderler toplamı, dev­let gelirlerinden fazla olamaz. Bu amacı gerçekleşti­rebilmek için Türkiye Büyük Millet Meclisi, önce ge­lir bütçesini, daha sonra da gider bütçesini görüşüp karara bağlar.

Devlet harcamalarının tümü, yıllık bütçede gösterilmek zorundadır. Yıllık bütçede gelecek yıl­lara ilişkin gelir ve giderlerde düzenleme yapıla­mam.

Bir sonraki yıla ait bütçenin hazırlanması ile ilgili esas ve usuller, uygulamaya konulacak bütçe yasasında belirlenir.

II. Borçlanma Yetkisi:

Madde 8) Bakanlar Kurulu, bütçe denkliği­nin sağlanması için zorunlu hallerde gelir bütçesi­nin yüzde onbeşini aşmayacak bir oranda Türkiye Büyük Millet Meclisi’nden borçlanma yetkisi isteye­bilir.

Bu yetki talebi, bütçe görüşmeleri sırasında olabileceği gibi, yıl içinde ihtiyaç duyulan bir za­manda da olabilir.

Bu yetki yasa ile verilir.

III. Vergilendirme Yetkisi:

A. Vergi Ödevi:

Madde 9) Herkes kamu giderlerini karşıla­mak üzere vergi ödemekle yükümlüdür.

B. Vergilerin Yasallıği:

Madde 10) Vergi, resim, harç ve benzeri yü­kümlülükler yasa ile konulur, değiştirilir veya kaldırılır.

C. Yetki Devri:

Madde 11) Vergi, resim, harç ve benzeri yü­kümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleri ile oranlarına ilişkin hükümlerinde yasanın belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yet­kisi Bakanlar Kurulu’na veya yerel yönetimlere veri­lebilir.

D. Tahsil Yetkisi:

Madde 12) Vergi tahsil yetkisi T.C. Maliye Bakanlığı’ na aittir.

Ancak, bu yetki yerel yönetimlere yasa ile devredilebilir.

Yerel yönetimler, tahsil yetkisini yasa ile be­lirlenen esas ve usullere göre kullanabilirler.

IV. Para Basma Yetkisi:

Madde 13) Para basma yetkisi Türkiye Bü­yük Millet Meclisi’ne aittir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi bu yetkiyi T.C. Merkez Bankası A.Ş. aracılığıyla kullanır.

Yıllık emisyon artış oranı, T.C. Merkez Ban­kası A.Ş. Başkanlığınca önerilecek teklif dikkate alı­narak yasa ile belirlenir.

Üçüncü Bölüm Çeşitli Hükümler

I. Ekonomik ve Mali Kuramların Özerkliği:

Madde) 14 Ekonomi yönetiminden bürokratik ve teknik açıdan sorumlu olan kurumlar idari açıdan özerktir.

II. Yasal Düzenleme Yetkisi:

Madde 15) Bu kısımda yeralan hükümlerle ilgili olmak üzere, çıkarılacak yasaların Türkiye Bü­yük Millet Meclisi’nin salt çoğunluğunun onayına dayanması gerekir. Bu kısımda yeralan hükümlerle ilgili olmak üzere, sıkıyönetim ve olağanüstü haller dışında kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapılamaz.

[i] Yereli, Ahmet Burcin. “Türkiye’de Demokrasinin Siyasal İktisadi ve Ekonomik Anayasa.” (1997).Yeni Türkiye, 1997/13

[ii] Hacettepe Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü, Bütçe ve Mali Planlama A.B.D Öğretim Üyesi